postepowanie_administracyjne_pp_16_fragment.pdf

(189 KB) Pobierz
Rozdział I. Istota i rozwój postępowania
administracyjnego
§ 1. Postępowanie administracyjne na tle innych
dziedzin prawa
Literatura:
Adamiak, Borkowski,
Polskie postępowanie, rozdz. I i III;
Janowicz,
Postę-
powanie, rozdz. II i III.
Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb dzia-
1
łania organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obo-
wiązków niepodporządkowanych im służbowo, konkretnych podmiotów.
Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obowiąz-
kach innych konkretnych podmiotów odbywa się w formie aktu administracyj-
nego.
Akt administracyjny
to „oparte na przepisach prawa administracyjne-
go władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej,
określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie
oznaczonej sprawie”
1
.
W tej sytuacji można też określić postępowanie administracyjne jako
dział
prawa
regulujący tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia,
jakie przysługują adresatom aktów administracyjnych w trakcie ich wydawania.
Podkreślenie w definicji postępowania administracyjnego faktu, iż doty-
czy ono tylko sfery wydawania aktów administracyjnych, jest istotne. Organy
administracji działają bowiem w różnych formach prawnych. Opierając się na
najszerzej przyjętej klasyfikacji stworzonej przez
J. Starościaka
2
, można po-
wiedzieć, że
działania organów administracji
przybierają następujące
formy
prawne:
1) akty normatywne,
2) akty administracyjne,
3) ugody,
1
2
Prawo administracyjne, s. 293.
J. Starościak,
Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957.
Nb. 1
2
Rozdział I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego
4) porozumienia administracyjne,
5) czynności cywilnoprawne,
6) czynności faktyczne.
Szczegółowo formy działania administracji omawiają podręczniki prawa
administracyjnego i monografie poświęcone poszczególnym ich formom
1
.
Postępowanie administracyjne dotyczy trybu działania organów admini-
stracji tylko przy wydawaniu zewnętrznych aktów administracyjnych, a nie
podejmowaniu działań w innych formach. Dlatego przepisów o postępowaniu
administracyjnym nie stosuje się przy: wydawaniu aktów normatywnych, wy-
dawaniu poleceń podporządkowanym jednostkom organizacyjnym, składaniu
oświadczeń woli według przepisów prawa cywilnego.
Trzeba jednak zauważyć, że – w wąskim co prawda zakresie – procedu-
ra potrafi nieco wykraczać poza obszar aktu administracyjnego – wówczas,
gdy chodzi o czynności będące substytutem aktu administracyjnego. Przykła-
dem może być zawarcie w sprawie administracyjnej ugody w miejsce wydania
decyzji administracyjnej albo dokonanie w ramach egzekucji administracyjnej
czynności faktycznych w ramach środka egzekucyjnego, jakim jest przymus
bezpośredni, w celu wykonania ciążącego na stronie obowiązku.
2
Wszystko to jednak nie zmienia faktu, że
procedura administracyjna jest
skoncentrowana wokół wydania i wykonania aktu administracyjnego.
O ile procedury karna i cywilna obejmują całość działalności sądów, o ty-
le procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działalności organów ad-
ministracji, tam gdzie dochodzi do wydania lub wykonania aktu administra-
cyjnego.
Najogólniej rzecz biorąc, procedura administracyjna służy dwóm zasadni-
czym
celom:
1) stworzeniu zasad działania organów administracji dla realizacji norm mate-
rialnego prawa administracyjnego,
2) zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji
2
.
Służąc tym dwóm, na pozór rozbieżnym celom, przepisy postępowania ad-
ministracyjnego dążą do ochrony zarówno interesów indywidualnych, jak i in-
teresu publicznego.
Procedura administracyjna dość istotnie różni się od procedury karnej i cy-
wilnej:
Zob. np.
J. Borkowski,
Decyzja administracyjna, Warszawa 1970;
Z. Cieślak,
Porozu-
mienie administracyjne, Warszawa 1985;
M.K. Ziemski,
Indywidualny akt administracyjny
jako forma prawa działania administracji, Poznań 2005.
2
Podobnie odnośnie do celów prawa postępowania karnego
S. Śliwiński,
Polski proces
karny, Warszawa 1947, s. 11.
1
Nb. 2
§ 1. Postępowanie administracyjne na tle innych dziedzin prawa
3
1) jak wspomniano, procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działań
organów administracji;
2) stroną każdego stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji,
który jednocześnie rozstrzyga władczo o kształcie tego stosunku; z zasady
nie mamy tu do czynienia ze sporem przed bezstronnym sądem;
3) zróżnicowanie działalności organów administracji powoduje pewną trud-
ność w ujednoliceniu procedury, która miałaby obejmować postępowania
przed organami administracji. Sprawy z zakresu oświaty różnią się bardzo
od spraw budowlanych czy opieki społecznej.
W rezultacie:
1) wiele aktów materialnego prawa administracyjnego zawiera przepisy proce-
duralne będące
leges specialis
do KPA;
2) w niektórych krajach mających skodyfikowane postępowanie karne i cywil-
ne nie ma skodyfikowanego postępowania administracyjnego, a jeżeli tako-
we istnieje, cechuje je znaczny stopień uogólnienia.
Polska należy do grupy krajów mających najwcześniej skodyfikowane po-
3
stępowanie administracyjne. Trzeba jednak powiedzieć, że Francja, będąca
w znacznym stopniu kolebką nowoczesnego prawa administracyjnego o dużym
wpływie na inne kraje, dotychczas nie ma ujednoliconego postępowania admi-
nistracyjnego. W Niemczech na poziomie federalnym ustawa o postępowaniu
administracyjnym została wydana dopiero w 1976 r. i cechuje ją znaczny sto-
pień ogólności
1
.
Podstawowe zasady postępowania administracyjnego
są z reguły pro-
duktem orzecznictwa sądów administracyjnych i dopiero później znajdują swe
odzwierciedlenie w przepisach ustawowych. Jeśli dane państwo posiada spraw-
nie funkcjonujący system sądownictwa administracyjnego, który wykształcił
wiele standardów, jakim musi odpowiadać prawidłowo przeprowadzone po-
stępowanie administracyjne, do ochrony interesów jednostek nie jest koniecz-
ne istnienie skodyfikowanego zespołu przepisów procedury administracyjnej.
Efektywnie działające sądy administracyjne zapewniają bowiem w takiej sy-
tuacji poszanowanie praw jednostki. Z kolei brak sądownictwa administracyj-
nego może czynić pustymi deklaracje zawarte w najlepiej napisanej ustawie
o postępowaniu administracyjnym. Brak sądownictwa administracyjnego może
uniemożliwiać obywatelom dochodzenie swoich praw, wynikających z postę-
powania administracyjnego.
Bliżej zob.
Z. Kmieciak
(red.), Postępowanie administracyjne w Europie, Kraków 2005;
C. Wiener,
Vers une codification de la procedure administrative, Paris 1975;
C.H. Ule
(red.),
Verwaltungsverfahrensgesetze des Auslandes, Berlin 1967.
1
Nb. 3
4
Rozdział I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego
Z tych powodów procedura administracyjna jest ściśle powiązana z istnie-
niem systemu sądownictwa administracyjnego.
4
System przepisów procedury administracyjnej
obejmuje następujące
grupy przepisów:
1) przepisy tzw.
ogólnego postępowania administracyjnego,
czyli postępo-
wania prowadzącego do wydania i kontroli prawidłowości aktu administra-
cyjnego; te przepisy obecnie zawarte są w KPA;
2) przepisy
o wykonaniu aktów administracyjnych
i innych obowiązków
wynikających z mocy ustawy, czyli tzw. egzekucji administracyjnej; te
przepisy zawiera ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
3) przepisy
postępowania podatkowego
zawarte w ustawie – Ordynacja po-
datkowa;
4) przepisy
postępowania karno-administracyjnego,
zwanego obecnie po-
stępowaniem w sprawach o wykroczenia.
Te przepisy, zawarte w Kodeksie postępowania w sprawach o wykrocze-
nia, w Polsce traktowane są raczej jako część prawa karnego, ze względu na
znaczne upodobnienie tego postępowania do postępowania karnego. Nie-
mniej przepisy przyznają organom administracji rozległe uprawnienia do
nakładania kar pieniężnych. Uprawnienia takie ma np. Komisja Nadzoru Fi-
nansowego, organy zajmujące się ochroną środowiska, organy administracji
dróg itd. Orzekanie w tych sprawach następuje obecnie w trybie KPA z bra-
ku odrębnego trybu postępowania w sprawach, w których organy admini-
stracji mają prawo do nakładania kar pieniężnych;
5) przepisy
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Omawia się
je wspólnie z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego ja-
ko jego naturalną kontynuację polegającą na sprawdzeniu prawidłowości
decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Przepisy postępowa-
nia przed sądami administracyjnymi zawarte są w ustawie z 30.8.2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.
z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
§ 2. Rozwój postępowania administracyjnego
Literatura:
Adamiak, Borkowski,
Polskie postępowanie, rozdz. II;
Dawidowicz,
Postę-
powanie, Wstęp.
5
Z punktu widzenia prawnika praktykującego współcześnie, wiedza o roz-
woju przepisów o postępowaniu administracyjnym jest nie tylko wiedzą hi-
storyczną. Wszelkie toczące się dziś postępowania prowadzone są w try-
Nb. 4–5
§ 2. Rozwój postępowania administracyjnego
5
bie przepisów obecnie obowiązujących, nawet gdy przedmiotem sprawy jest
stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przed kilkudziesię-
ciu laty. Jeżeli jednak wadliwość tamtej decyzji polegała na takim naruszeniu
przepisów o postępowaniu administracyjnym, które powodowało wówczas nie-
ważność tej decyzji, do oceny jej prawidłowości konieczne jest zastosowanie
przepisów obowiązujących w chwili jej wydawania. Takie sytuacje występują
często w wypadku oceny prawidłowości decyzji nacjonalizacyjnych wydanych
przed kilkudziesięciu laty.
Historia rozwoju każdej dziedziny prawa pomaga też wytyczać kierunek jej
rozwoju w przyszłości. Dziś już można powiedzieć, że na rozwój polskiego
prawa o postępowaniu administracyjnym oddziaływują wymogi stawiane po-
stępowaniu w wyrokach tzw. Trybunału strasburskiego (Europejski Trybunał
Praw Człowieka).
Korzenie polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym
tkwią
w cesarstwie austriackim. Mianowicie, pierwsze polskie kompleksowe uregu-
lowanie postępowania administracyjnego, jakie miało miejsce w roku 1928,
w znacznym stopniu powielało rozwiązania przyjęte w trzech ustawach
austriackich, wydanych trzy lata wcześniej.
Z punktu widzenia rozwoju prawa o postępowaniu administracyjnym
istotnym wydarzeniem było powołanie w Austrii ustawą z 1875 r.
Trybuna-
łu Administracyjnego
(Verwaltungsgerichtshof) w Wiedniu. Trybunał ten
miał prawo uchylania orzeczeń i zarządzeń władz administracyjnych. Bardzo
obszerne orzecznictwo tego Trybunału wykształciło szereg wymogów, jakim
powinna odpowiadać prawidłowa decyzja władz administracyjnych, również
w zakresie postępowania poprzedzającego jej wydanie.
Próby kodyfikacji
postępowania administracyjnego na podstawie przede
wszystkim orzecznictwa tego Trybunału rozpoczęły się przed pierwszą wojną
światową, lecz zostały uwieńczone sukcesem dopiero w 1925 r., kiedy to jedno-
cześnie wydano cztery ustawy:
1) o ogólnym postępowaniu administracyjnym;
2) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
3) o prawie karno-administracyjnym, zawierającą jednak wiele przepisów pro-
ceduralnych;
4) przepisy wprowadzające ustawy o postępowaniu administracyjnym.
Ustawy te stanowiły wzorzec dla przyjętych kilka lat później przepisów wy-
danych w Czechosłowacji (1928 r.) i Jugosławii (1930 r.).
W Polsce po odzyskaniu niepodległości
wydano przepisy regulujące frag-
menty postępowania administracyjnego, przede wszystkim zaskarżania decyzji
niektórych organów administracji. W 1922 r. rozpoczął działalność
Najwyższy
Nb. 5

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika:

Zgłoś jeśli naruszono regulamin