Skibiński, Pozycja ustrojowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego.pdf

(158 KB) Pobierz
PWSZ IPiA STUDIA LUBUSKIE
Tom V
Sulechów 2009
ANDRZEJ SKIBIŃSKI
Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze
Pozycja ustrojowa samorządowego kolegium
odwoławczego
1. Samorządowe kolegium odwoławcze
jako organ administracji publicznej
We współczesnej nauce prawa administracyjnego przyjmuje się,
że
admini-
strację publiczną w znaczeniu podmiotowym tworzą organy państwa, organy
samorządu terytorialnego oraz zakłady administracyjne, a także inne podmioty
wykonujące funkcje zlecone administracji publicznej
1
. Jak zatem scharaktery-
zować samorządowe kolegium odwoławcze jako organ administracji publicz-
nej? Jego działalność ma niewątpliwie trwały, zorganizowany, planowy charak-
ter i zmierza do osiągnięcia celu w postaci wykonywania kontroli instancyjnej
i nadzoru pozainstancyjnego w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez
organy jednostek samorządu terytorialnego. Można zatem uznać,
że
kolegium
pośrednio służy realizacji zadań użyteczności publicznej, realizując w praktyce
zasadę konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP) prawa do ponownego rozpatrze-
nia sprawy administracyjnej w drodze odwołania
2
.
1
Zob. J. Boć, który zalicza do nich organy administracji rządowej, organy samorzą-
du terytorialnego, organy przedsiębiorstw realizujących zadania administracyjne, zakłady
administracyjne, organizacje społeczne wykonujące funkcje administracji publicznej oraz
podmioty prywatne spełniające te funkcje. J. Boć,
Prawo administracyjne,
Wrocław
1997, s. 36-37.
2
Zob. A. Skibiński,
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a konstytucyjna zasada
dwuinstancyjności postępowania. Miejsce i rola RIO i SKO w systemie samorządu tery-
torialnego,
Zielona Góra 2005, s. 205.
114
ANDRZEJ SKIBIŃSKI
Pierwszą grupę organów administracji publicznej
3
stanowią organy admini-
stracji państwowej
sensu stricto.
Są to organy, których podstawowym zadaniem
jest realizacja administracyjnych funkcji państwa, które są trwale wyodrębnione
w aparacie administracji państwowej, działają w imieniu i na rzecz państwa i są
wyposażone w prawem przydzielone kompetencje oraz posiadają możliwość
stosowania
środków
przymusu państwowego. Kolegium z mocy art. 1 pkt 1
k.p.a. jest organem administracji publicznej, rozpoznającym sprawy indywidu-
alne, należące do jego właściwości, rozstrzygane w drodze decyzji admini-
stracyjnej i w tym zakresie działa jak każdy inny organ, np. Premier, wojewoda
czy wójt, niezależnie od zadań, które wykonuje.
Grupę drugą stanowią organy jednostek samorządu terytorialnego, wykonu-
jące funkcje z zakresu administracji publicznej, jako zadania własne lub zleco-
ne. Wykonując zadania własne działają w imieniu danej jednostki samorządu
i na jej odpowiedzialność. Działają tu jako organy podmiotu, którego samo-
dzielność podlega ochronie sądowej. Realizując natomiast zadania z zakresu
administracji rządowej (zlecone lub powierzone) organy te wykonują pewne
funkcje administracji państwowej. Można zatem powiedzieć,
że
działają wów-
czas jak organy administracji rządowej w ujęciu funkcjonalnym. Z tego powodu
działalność organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie została
objęta pełnym nadzorem ze strony organów administracji rządowej. Dodać na-
leży,
że
samorząd terytorialny usytuowany został jako jeden z elementów pań-
stwa
4
, czego dowodem jest możliwość powierzania mu zadań z zakresu admini-
Klasyfikacja przyjęta za J. P. Tarno,
Samorząd terytorialny w Polsce,
Warszawa
2002, s. 290-293.
4
Zob. J. Panewko,
Geneza i podstawy samorządu europejskiego,
Wyd. II, Wilno
1934, s. 16 oraz T. Bigo,
Związki publiczno-prawne w
świetle
ustawodawstwa polskie-
go,
Warszawa 1928, s. 140-141. T. Bigo i J. Panejko różniący się poglądami na istotę
prawną samorządu terytorialnego, wywarli na doktrynę polską w tej dziedzinie najwięk-
szy wpływ. J. Panejko był zdania,
że
samorząd terytorialny jest opartą na przepisach
ustawy zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy
niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielnie w granicach ustawy i ogól-
nego porządku prawnego. Natomiast T. Bigo traktował samorząd terytorialny jako kor-
porację (związek publiczno-prawny) wyposażony przez prawo w osobowość prawną
i uważał,
że
nie państwo jest podmiotem praw i obowiązków tworzących zakres działa-
nia gminy tylko sama gmina. Gdy gmina wykonuje te prawa nie jest organem państwa,
a wykonuje prawa własne. Państwowa teoria samorządu terytorialnego J. Panejki nie
znalazła współcześnie uznania, zaś koncepcja upodmiotowionego samorządu terytorial-
nego T. Bigo zyskała prymat i legła u podstaw konstytucyjnych i ustawowych III Rze-
czypospolitej po 1990 r. w Polsce. Z. Niewiadomski,
Samorząd terytorialny. Zagadnie-
nia prawne i administracyjne,
Warszawa 1998, s. 7.
3
Pozycja ustrojowa samorządowego kolegium odwoławczego
115
stracji rządowej. Można to tłumaczyć zasadą ogólną stanowiącą,
że
samorząd
terytorialny ze swej istoty powołany jest do pełnienia funkcji administracji rzą-
dowej, jako część administracji państwowej (chociaż różna od pozostałych jej
podmiotów i niepodporządkowana im)
5
.
Do trzeciej grupy organów zaliczają się organy administracji w znaczeniu
funkcjonalnym. Są to podmioty o bardzo zróżnicowanym charakterze, ale nie
wchodzące w skład systemu organizacyjnego administracji publicznej
6
, które na
mocy prawa zostały powołane do załatwiania spraw z zakresu administracji
w miejsce organów administracyjnych. Jako przykład tego typu organu można
wskazać rektora wyższej uczelni. Do tego typu organu odnosi się wprost dyspo-
zycja art. 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym kodeks normuje postępowanie przed
innymi organami państwowymi lub podmiotami, gdy są one z mocy prawa po-
wołane do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych.
Łatwo
zauważyć,
że
samorządowe kolegia odwoławcze nie mieszczą się
w
żadnej
z trzech wymienionych grup organów,
łatwo
również zauważyć,
że
Kolegium spełnia określone w literaturze przedmiotu stałe elementy konstruk-
cyjne pojęcia organu administracji publicznej
7
.
Samorządowe kolegia odwoławcze działają w imieniu i na rachunek pań-
stwa, są wyodrębnione organizacyjnie w strukturze państwa jako samodzielne
organy oraz posiadają spójny system finansowania z budżetu państwa, jako
jednostki budżetowe. Kolegia posiadają własne organy i określony tryb ich
powoływania, odwoływania oraz prawem określone kompetencje. Spełniają
również wymóg posiadania substratu osobowego organu (lub jak nazywają to
inni autorzy
8
– piastuna kompetencji). Wreszcie kolegia posiadają specyficzne
formy działania, jakimi są wykonywanie kontroli instancyjnej i nadzoru pozain-
stancyjnego oraz innych zadań określonych ustawą o samorządowych kolegiach
Odwoławczych. Posiadają również uprawnienia do korzystania ze
środków
władczych, jakimi pozostają rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych
z zakresu administracji publicznej, które bezpośrednio kształtują albo wpływają
na prawa i obowiązki stron członków wspólnot samorządowych, i które podle-
Zob. T. Rabska,
Samorząd terytorialny i administracja rządowa
(nowy
model
administracji państwowej),
RPiS 1991, nr 2, s. 20.
6
Zob. J.P. Tarno, [w:] K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno,
Samorząd terytorialny
po reformie ustrojowej państwa,
Wyd. 1, Warszawa 2000, s. 215.
7
Zob. Michalska-Badziak, [w:]
Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady
w teorii i orzecznictwie,
red. M. Stahl, Warszawa 2000, s. 347, zob. również E. Ura,
Prawo administracyjne,
Warszawa 1999, s. 113.
8
Zob. B. Adamiak,
O podmiotowości organów administracji publicznej w postę-
powaniu sądowoadministracyjnym,
PiP 2006, z. 11, s. 16.
5
116
ANDRZEJ SKIBIŃSKI
gają wykonaniu przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zatem wyżej
wymienione cechy organu administracji publicznej odnoszą się również do
organu administracji jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, z tym,
że
sposób działania oraz posiadane kompetencje wyróżniają kolegium spośród
innych podmiotów tworzących aparat administracyjny państwa.
Jeśli chodzi o wyodrębnienie organizacyjne, to przyjmuje się,
że
przy opisie
pojęcia organu, zawsze mamy do czynienia z pewną organizacyjną całością,
czego wyrazem jest odrębna nazwa, potrzeba przydzielenia organowi pewnej
grupy osób i
środków
materialnych, wspomagających jego działalność
9
. Nie
inaczej jest w przypadku samorządowego kolegium odwoławczego, co wskazu-
je na jego cechy jako organu administracji publicznej.
Wreszcie z działania w imieniu i na rachunek państwa wywieść można
możliwość użycia przez kolegium
środków
przymusu dla zabezpieczenia reali-
zacji kompetencji tego organu
10
. Również tę cechę kolegium posiada, choć jest
ona uwarunkowana specyficzną jego rolą, jaką jest wykonywanie funkcji
orzeczniczej.
Niewątpliwie kolegium jest organem administracji publicznej
sensu stricto,
gdyż stanowi wyodrębnioną jednostkę administracji, posiadającą cechy konsty-
tutywne organu administracyjnego. Jest również organem wyodrębnionym or-
ganizacyjnie oraz posiadającym własne ustawowo ukształtowane organy, tj.
zgromadzenie ogólne oraz prezesa kolegium.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ
samorządu terytorialnego
Powiązanie samorządowego kolegium odwoławczego z systemem samorzą-
du terytorialnego było bez wątpienia dość
ścisłe
w pierwszym okresie istnienia
kolegiów
11
, bowiem od decyzji administracyjnych wydawanych przez wójta lub
Zob. J.
Łętowski,
Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe,
Warszawa
1990 r., s. 62, zob. również E. Ochendowski,
Prawo administracyjne, część ogólna,
Toruń 1999, s. 207.
10
Zob. na ten temat J. Jędrośka,
Polskie postępowanie administracyjne,
Kolonia
2001, s. 132.
11
Zob. B. Dolnicki,
Prawne instrumenty kontroli w zarządzaniu gospodarką naro-
dową,
[w:]
Instytucje prawne zarządzania państwowymi organizacjami gospodarczymi,
red. K. Podgórski, Katowice 1995, s. 179. Zob. również B. Dolnicki,
Pozycja SKO
w systemie samorządu terytorialnego. Pozycja SKO w postępowaniu administracyjnym,
Zakamycze 2005, s. 27.
9
Pozycja ustrojowa samorządowego kolegium odwoławczego
117
burmistrza w sprawach należących do zadań własnych gminy służyło odwołanie
do kolegium odwoławczego przy sejmiku samorządowym. Natomiast organiza-
cja wewnętrzna każdego kolegium zależała od sejmiku samorządowego, regulu-
jącego ją w sposób w pełni niezależny
12
.
Kolegium Odwoławcze przy sejmiku samorządowym było organem powo-
łanym
do wykonywania nadzoru nad orzecznictwem administracyjnym orga-
nów gmin, w sprawach z zakresu zadań własnych gmin, rozstrzyganych w dro-
dze decyzji administracyjnych
13
.
Ustawa z dnia 12 października 1994 r.
o Samorządowych Kolegiach Odwo-
ławczych
14
nie zmieniła w zasadniczy sposób pozycji prawnej kolegiów, jeśli
chodzi o zakres powierzonych im zadań. W art. 1 ust. 1 Samorządowe Kole-
gium Odwoławcze określone zostało mianem organu wyższego stopnia, w ro-
zumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach administracyjnych
załatwianych przez organy gmin, z wyłączeniem spraw należących do zadań
zleconych z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez gminy na
mocy ustaw lub na podstawie porozumień zawartych z organami administracji
rządowej
15
.
Wątpliwości, co do charakteru prawnego samorządowych kolegiów odwo-
ławczych
16
, pogłębiły się z dniem 18 grudnia 1998 r. kiedy to uchwalona zosta-
ła
Ustawa
o zmianie ustawy o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych
17
.
Ustawodawca zrezygnował z rozwiązań prawnych, które czyniły kolegium or-
ganem przynależącym w sposób wyraźny do struktury samorządu terytorialne-
go. Kompetencje do tworzenia składu osobowego samorządowego kolegium
odwoławczego przeniesione zostały z kończącego swój byt prawny sejmiku
samorządowego na Prezesa Rady Ministrów – naczelny organ administracji
rządowej, sprawujący m.in. także nadzór nad samorządem terytorialnym. Kon-
Zob. J.P. Tarno,
Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami
administracyjnymi,
Lexis-Nexis, Warszawa 2006, s. 36. Zob. też Cz. Martysz,
Kolegia
odwoławcze przy sejmikach samorządowych,
ST 1991, nr 11-12, s. 31; B. Chalimoniuk,
„SKO” Samorządowy poradnik budżetowy na 1995 r.,
Warszawa 1995, s. 80-81.
13
Zob. Cz. Martysz, M. Matan, G.
Łaszczyca,
Samorządowe Kolegium Odwoław-
cze jako niezależny organ kontroli instancyjnej,
„Casus” 2006, nr 40, s. 18.
14
Weszła w
życie
6 grudnia 1994 r.
15
Zob. B. Dolnicki,
Pozycja SKO w systemie samorządu..., op. cit.,
s. 30.
16
Zob. B. Dolnicki,
Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie
samorządu terytorialnego,
„Casus” 2004, nr 33, s. 31.
17
DzU z 1998 r. Nr 162, poz. 1124.
12

Plik z chomika:

Inne pliki z tego folderu:

Inne foldery tego chomika:

Zgłoś jeśli naruszono regulamin