1. PLANOWANIE BUDŻETU
2. OPRACOWANIE I UCHWALANIE
BUDŻETU
3. WYKONYWANIE BUDŻETU
4. SPRAWOZDAWCZOŚĆ I KONTROLA
FINANSOWA WYKONYWANIA BUDŻETU
Konstytucja określa zasady dotyczące budżetu w rozdziale X, w artykułach 219 – 226.
1. Procedura opracowywania budżetu państwa
Procedura przygotowania budżetu to art. 221 (zasada wyłącznej kompetencji Rady Ministrów do przedłożenia projektu ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium) oraz art. 219 ust. 2 (zasada ustawowej regulacji trybu opracowywania projektu budżetu państwa, stopnia szczegółowości oraz wymogów, które powinien spełniać projekt ustawy).
Z pierwszej zasady wynika, że w odróżnieniu od innych ustaw, w przypadku ustawy budżetowej inicjatywa ustawodawcza należy tylko i wyłącznie do Rady Ministrów (nie: posłowie, senatorowie, prezydent lub obywatele) oraz że RM nie może zostać w tym względzie przez nikogo zastąpiona. Ponadto z tej zasady wynika również, że w trakcie debaty poselskiej nad projektem, podczas zwiększania wydatków lub ograniczania dochodów, nie może zostać ustalony przez Sejm większy deficyt niż przewidziany przez RM.
Oprócz Konstytucji i ustawy o finansach publicznych, przepisy dotyczące postępowania budżetowego są zawarte w uchwale Sejmu z 30.07.1992 r. (Regulamin Sejmu RP) oraz w uchwale Senatu z 23.11.1990 r. (Regulamin Senatu).
Jedną z pierwszych czynności przy przygotowaniu projektu jest prognoza warunków, w których będzie realizowany budżet. Tej prognozy dokonują: Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, a także inne resorty odpowiedzialne za sprawy społeczno-gospodarcze, przy współpracy z NBP. Wejście w życie Konstytucji zmieniło zasady ustalania założeń polityki pieniężnej państwa. Wyłączne prawo ich ustalania należy do nowo powołanego organu NBP – Rady Polityki Pieniężnej (do 1997 r. projekt założeń przedkładał Sejmowi NBP, a Sejm je uchwalał). Założenia projektu budżetu na rok następny przedstawia Minister Finansów RM do rozpatrzenia. Zawierają one:
Ø priorytety, którymi kierował się rząd, ustalając limity wydatków resortowych i wojewódzkich części budżetu;
Ø założenia prognozy makroekonomicznej dot.: PKB, cen, stóp procentowych, kursu walutowego, bilansu płatniczego, zatrudnienia i bezrobocia oraz wynagrodzeń w gospodarce narodowej;
Ø założenia dotyczące przewidywanych dochodów i wydatków;
Ø sposoby finansowania deficytu;
Ø zasady ustalania limitów wydatków dla poszczególnych części budżetu.
Ponadto Minister Finansów określa koncepcję planowania budżetowego oraz tryb działań i podaje je do wiadomości podmiotów opracowujących materiały do projektu budżetu. Takie szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowania materiałów zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów to „nota budżetowa”.
Równolegle z przygotowywaniem założeń do projektu budżetu trwają prace nad opracowaniem założeń polityki społeczno-gospodarczej. Dyrektywną część tych założeń stanowią ustalone w projekcie budżetu limity wydatków. W ramach tych limitów dysponenci części budżetu mogą swobodnie kształtować swoje wydatki. Dysponenci są zobowiązani do przedłożenia swoich projektów w terminie 21 dni kalendarzowych od daty pisma określającego przyznane im limity.
Dzięki procedurze przyznawania limitów unika się sytuacji, że samodzielnie opracowane wydatki poszczególnych części są niemożliwe do realizacji z powodu niewystarczających dochodów.
Następny etap to zestawienie wycinków budżetu. Przy okazji Ministerstwo Finansów weryfikuje ich zgodność z: przepisami dotyczącymi wydatków budżetowych; wytycznymi noty budżetowej; przyznanymi limitami.
Sporządzając projekt budżetu minister finansów włącza do niego bez negocjacji dochody i wydatki: Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta RP, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Sądu Najwyższego, NSA, NIK, KRRiTV, Krajowego Biura Wyborczego, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Państwowej Inspekcji Pracy. Ta lista jest często zmieniana, co może świadczyć o braku kryterium wyodrębniania uprawnionych podmiotów. Włączanie bez negocjacji nie oznacza dowolnego kształtowania wydatków, muszą być zgodne z możliwościami państwa, czasem są zmniejszane po analizie.
Kolejny etap: weryfikacja analizy warunków makroekonomicznych. Czasem efektem tej weryfikacji jest stwierdzenie większych możliwości finansowych, tym niemniej nie jest to wzrost, który mógłby znacząco zmienić przyjęte proporcje w projekcie. Jednocześnie minister finansów sporządza protokół spraw nie uzgodnionych, który jest przedstawiony do ostatecznego rozstrzygnięcia na forum RM.
Kompletny projekt minister finansów wnosi pod obrady RM, gdzie dokonuje się ostatecznych zmian w projekcie. Debatę kończy podjęcie uchwały o przyjęciu przez RM projektu ustawy budżetowej. Obowiązek tej uchwały wynika z art. 146 Konstytucji i art. 84 ustawy o finansach publicznych.
2. Procedura uchwalania budżetu państwa
RM przekazuje Sejmowi i Senatowi projekt ustawy w terminie do 30.09 roku poprzedzającego rok budżetowy. W przypadku prowizorium jest to termin: nie później niż na 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium. Cykl prac nad projektem koordynują: sejmowa komisja finansów publicznych i senacka komisja gospodarki narodowej.
Art. 86 ustawy o finansach publicznych wymienia elementy, które musi zawierać ustawa budżetowa:
o dochody budżetu
o wydatki budżetu
o deficyt i źródła jego pokrycia
o limity zatrudnienia w administracji rządowej
o przychody i rozchody budżetu
o zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych
o plany finansowe państwowych funduszy celowych
o wykaz programów wieloletnich i wykaz inwestycji wieloletnich
o dotacje celowe dla jedn. sam. teryt. na realizację działań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami
o zakres i kwoty dotacji przedmiotowych
o wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji
Wraz z projektem RM musi przedłożyć uzasadnienie projektu (analogicznie przy prowizorium).
Bieg inicjatywie ustawodawczej nadaje marszałek Sejmu – wstępna kontrola projektu (czy odpowiada wymogom konstytucyjnymi regulaminowym). Jeśli projekt nie spełnia wymogów formalnych, wraca do wnioskodawcy. Jeśli są wątpliwości co do zgodności z prawem, marszałek zasięga opinii Prezydium Sejmu i ewentualnie kieruje projekt do sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka.
Projekt jest rozpatrywany w 3 czytaniach; ponadto procedury szczególne postępowania (ponieważ budżet jest szczególną ustawą: konkretny i indywidualny charakter norm w niej zawartych oraz ograniczony czas obowiązywania – rok budżetowy). Szczególny tryb postępowania wiąże się też z 4-miesięcznym ograniczeniem postępowania ustawodawczego (od dnia przedłożenia Sejmowi projektu). Jeżeli w tym czasie ustawa nie zostanie przedłożona prezydentowi do podpisu, może on skrócić kadencję Sejmu. Tryb ten oznacza również, że Senat nie ma prawa odrzucenia ustawy budżetowej uchwalonej przez Sejm; może jedynie ją uchwalić lub w ciągu 20 dni od przekazania jej przez Sejm zgłosić poprawki.
RM musi wskazać swego przedstawiciela do prac nad projektem (art. 31 regulaminu Sejmu). Zazwyczaj jest to premier lub minister finansów, który wygłasza expose budżetowe.
Pierwsze czytanie na posiedzeniu plenarnym Sejmu (a nie komisji), tu mogą zostać zgłaszane pytania posłów. Kończy się ono skierowaniem projektu do komisji sejmowych (całość rozpatruje komisja finansów publicznych; poszczególne części właściwe komisje). Komisja może zwracać się do autorów części projektu.
Drugie czytanie to przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji, debata oraz zgłaszanie poprawek i wniosków (gdyby poprawek i wniosków nie było, mogłoby się odbyć niezwłocznie trzecie czytanie – ale to sytuacja czysto teoretyczna). Po zgłoszeniu poprawek projekt znów trafia do komisji w celu ich zbadania.
Trzecie czytanie to przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków z drugiego czytania oraz głosowanie.
Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie ustawę marszałkowi Senatu i prezydentowi oraz do komisji senackich celem ich oceny. Komisje senackie przekazują swoje opinie komisji gospodarki narodowej, która z kolei proponuje przyjęcie ustawy bez poprawek lub wprowadzenie poprawek. Uchwałę Senat musi podjąć w ciągu 20 dni od jej otrzymania. Poprawkę Senatu uznaje się za przyjętą, jeśli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów.
Tekst ustawy ustalony po rozpatrzeniu propozycji Senatu i potwierdzony podpisem marszałka Sejmu zostaje przesłany prezydentowi. Prezydent nie ma prawa odmówienia podpisania ustawy i odesłania jej do Sejmu. Może natomiast zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją. Podpisana ustawa jest ogłaszana w „Dzienniku Ustaw RP”.
3. Wykonywanie budżetu
Projekt budżetu nie powinien być sporządzony zbyt ogólnie, ani zbyt szczegółowo, żeby nie „zaciemniać” obrazu. W znalezieniu „złotego środka” pomaga tzw. układ wykonawczy budżetu. Układ wykonawczy budżetu to instytucja prawna polegająca na ustawowym przekazaniu uprawnień do bardziej szczegółowego podziału dochodów i wydatków w budżecie już po jego uchwaleniu, wg obowiązujących podziałek klasyfikacji budżetowej, nie uwzględnionych w ustawie budżetowej.
Dysponenci części budżetu w ciągu 21 dni od ogłoszenia ustawy budżetowej muszą ustalić i przedstawić ministrowi finansów układ wykonawczy swoich części. O dysponentach – patrz niżej.
Również w ciągu 21 dni od ogłoszenia ustawy dysponenci muszą przekazać dysponentom niższych szczebli ostateczne informacje o dochodach i wydatkach.
Wszystkie dochody są przekazywane na centralny rachunek bieżący budżetu państwa. Z tego rachunku pieniądze są przekazywane na rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych – jest to uruchamianie środków budżetowych.
Dysponenci główni – działy administracji rządowej, urzędy organów naczelnych i centralnych, urzędy wojewódzkie, samorządowe kolegia odwoławcze oraz inne państwowe jednostki organizacyjne, którym minister finansów przyznał ten status.
Dysponenci drugiego stopnia – jednostki bezpośrednio podległe dysponentom głównym.
Dysponenci trzeciego stopnia – jednostki bezpośrednio podległe dysponentom drugiego stopnia albo dysponentom głównym. Nie mają prawa dalszego przekazywania środków.
Wykonywanie budżetu
Wykonywanie budżetu państwa to konkretyzacja podstawowych zadań państwa związanych z zaspokajaniem potrzeb publicznych, dokonywanie wydatków oraz gromadzenie dochodów na rzecz budżetu.
Wykonaniem budżetu kieruje RM. Organy wykonujące budżet można podzielić na 4 grupy:
1) Organy ustalające zasady prawne wykonania budżetu (Sejm, Senat, RM, minister finansów, ministrowie resortowi)
2) Organy sprawujące nadzór nad wykonaniem budżetu (RM, minister finansów wraz z izbami skarbowymi i urzędami skarbowymi)
3) Organy wykonujące kasową obsługę budżetu (NBP)
4) Organy bezpośrednio pobierające dochody i realizujące wydatki
Zasady obowiązujące przy wykonywaniu budżetu:
I. Terminowość realizacji dochodów określonych w budżecie i planach finansowych poszczególnych podmiotów gospodarki
II. Dyscyplina finansowa dokonywania wydatków tzn. zgodnie z ich planowym przeznaczeniem i w ramach określonych kwot. W trakcie wykonywania budżetu nie można zwiększać wydatków (to wymaga specjalnej procedury)
III. Równowaga budżetowa, która wymaga, by wydatki miały pokrycie w dochodach, tzn. by plan był zbilansowany
Zasady obowiązujące w trakcie wykonywania budżetu:
1. pełna realizacja zadań następuje w terminach określonych przepisami i harmonogramem
2. ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów budżetu następuje na zasadach i w terminach określonych w przepisach
3. dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem dokonanych przeniesień i zgodnie z przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny
4. wydatki realizowane ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych mogą być dokonane po uzyskaniu tych środków
5. zlecanie zadań na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty (ustawa o zamówieniach publicznych)
6. wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa dokonywane przed innymi wydatkami
7. wydatki nieprzewidziane (obowiązkowe płatności wynikające z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych) mogą być dokonywane bez względu na poziom środków zaplanowanych na ten cel
8. przeniesienia wydatków w budżecie dokonywane na zasadach i w zakresie określonych w ustawie
Reżim dotyczący dotacji: jeśli są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości, to podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Ponadto w przypadku pobrania w nadmiernej wysokości zwrotowi podlega ta „dodatkowa” część; zaś w przypadku niezgodnego wykorzystania wykluczone jest prawo ubieganie się o dotacje przez kolejne 3 lata.
· naruszenie precyzyjnie określonych przez ustawodawcę zasad wykonywania budżetu
· niegospodarność w określonych jednostkach
· opóźnienia w realizacji zadań
· nadmiar środków
mogą spowodować zablokowanie planowanych wydatków budżetowych. Decyzję taką może podjąć: minister finansów w zakresie całego budżetu państwa i dysponenci części budżetu w zakresie ich części.
v obiektywne (efekt realizacji założeń systemowych, np. podział nadwyżki budżetowej lub rozdysponowanie rezerw budżetowych)
v subiektywne (efekt nieprzewidywalnych okoliczności, np. rozdysponowanie dochodów, których pierwotnie nie przewidziano w budżecie)
Zmiany dokonywane w budżecie mogą być wynikiem:
1. rozdysponowania nowych dochodów
2. zmiany przeznaczenia środków
3. określenia przeznaczenia rezerw tworzonych obligatoryjnie
4. określenia przeznaczenia rezerw tworzonych fakultatywnie
Zmiany mogą być dokonywane w formie:
q przenoszenia wydatków budżetowych (jest to zwiększenie wydatków na jedno zadanie i jednoczesne zmniejszenie na inne. Nie zmienia się ogólna kwota wydatków, ale ich podział. Uprawnienia do przeniesień między częściami i działami budżetu ma minister finansów, a między rozdziałami i paragrafami inni ministrowie i wojewodowie)
q uruchomienia dodatkowych wydatków (jest to zwiększenie kwoty wydatków budżetu. Dokonanie tych zmian jest uwarunkowane istnieniem źródeł ich pokrycia. Do źródeł zaliczamy: rezerwę budżetową, nadwyżkę budżetową lub nowo wprowadzone dochody na rzecz budżetu. Uprawnienia ma RM , lecz w pewnych wypadkach również minister finansów)
q dysponowania rezerwą (budżet zawiera rezerwę w wysokości do 1% wydatków tego budżetu. Patrz poniżej)
W budżecie państwa tworzone są rezerwy celowe, których podziału dokonuje minister finansów w porozumieniu z właściwymi dysponentami części budżetowych, z wyjątkiem rezerwy celowej na wzrost wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, którą dysponuje RM. W zasadzie rezerwy celowe mogą być wykorzystane jedynie na cel , na jaki zostały utworzone. Jednak minister finansów po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu może dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Rezerwą ogólną dysponuje RM, która może rozporządzeniem upoważnić premiera lub ministra finansów do dysponowania rezerwą ogólną do określonej wysokości.
4. Kontrola wykonania budżetu państwa i sprawozdawczość finansowa
Konstytucja nakłada na NIK obowiązek corocznej analizy wykonania budżetu oraz przedstawienia wyników i opinii Sejmowi. Analizę NIK sporządza na podstawie sprawozdania z wykonania ustawy.
Art. 226 Konstytucji ustala 5-miesięczny termin od zakończenia roku budżetowego na przedstawienie Sejmowi sprawozdania z wykonania budżetu wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Elementy sprawozdania:
- kwoty dochodów i wydatków oraz nadwyżki/deficytu sektora finansów publicznych
- kwoty zamknięć rachunków dochodów i wydatków budżetu
- przychody i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych i państwowych funduszy celowych
- informację o realizacji wydatków, które nie wygasły z końcem roku budżetowego
- omówienie wykonania budżetu z uwzględnieniem różnic między budżetem uchwalonym a wykonanym
- zbiorczą informację o wykonaniu budżetów samorządu terytorialnego
- ocenę realizacji założeń makroekonomicznych
- sprawozdanie o utrzymaniu w granicach wyznaczonych ustawą stosunku długu publicznego i zobowiązań państwa z tytułu poręczeń i gwarancji do PKB
Po analizie sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej kolegium NIK wydaje opinię w przedmiocie absolutorium.
Podstawą całego systemu kontroli sektora budżetowego jest konstytucyjna zasada, zawarta też w ustawie o finansach publicznych, zgodnie z którą sprawozdanie z wykonania ustawy jest zatwierdzane przez Sejm, a debata nad rocznym sprawozdaniem budżetowym jest zarazem debatą nad udzieleniem RM absolutorium za dany rok budżetowy. Udzielenie absolutorium oznacza, że rząd jako całość nie naruszył drastycznie ustawy w trakcie jej realizowania oraz że w ocenie Sejmu rząd wywiązał się ze swych obowiązków i Sejm nie zgłasza zastrzeżeń co do sposobu realizacji ustawy. Uznaje się, że pozytywna uchwała Sejmu nie wymaga uzasadnienia, w razie odmowy udzielenia absolutorium uzasadnienie jest pożądane.
Odmowa absolutorium nie oznacza dymisji rządu (tego wymagała Mała Konstytucja).
Podstawowe operacje są dokonywane na rachunkach budżetu przez NBP, więc NBP jest zobowiązany do sprawozdawczości.
Dysponenci środków budżetowych wszystkich stopni są zobowiązani do sporządzania i przekazywania sprawozdań miesięcznych, półrocznych i rocznych dotyczących: stanu środków na rachunkach bieżących i inwestycyjnych oraz stanu zobowiązań; stanu środków na rachunkach bieżących urzędów skarbowych; dochodów i wydatków za poszczególne okresy.
Ponadto sprawozdania o środkach pozabudżetowych, bilanse z wykonania budżetu gminy, z realizacji dotacji i dokonania wydatków w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, o zatrudnieniu i wynagrodzeniach.
chomikSGHowy