System ustawodawczy RP(1).docx

System ustawodawczy RP

Konstytucja RP stanowi w art. 10 ust. 2, że władzę ustawodawczą w Polsce stanowią Sejm i Senat. Tak, więc w ramach przyjętego systemu podziału i równowagi władz, parlament jest organem władzy ustawodawczej, występującej obok władzy wykonawczej i sądowniczej.  Obie izby (Sejm i Senat) mają charakter przedstawicielski, ponieważ pochodzą z wyborów, Zakres kompetencji ustawodawczych Sejmu i Senatu jest praktycznie nieograniczony.           W systemie ustrojowym Polski nie ma, bowiem materialnych ograniczeń ustawodawstwa. Parlament jest ogólnie legitymowany do uchwalania ustaw. Parlament nie jest natomiast jedynym organem prawotwórczym, ponieważ Konstytucja wyposażyła w kompetencje do tworzenia prawa niektóre organy władzy wykonawczej (np. Prezydenta, rząd, ministra) oraz organy samorządu terytorialnego i administracji rządowej.[1]

Stanowienie ustaw jest procesem złożonym i wieloetapowym, szczegółowo uregulowanym przez konstytucję, ustawy oraz regulaminy Sejmu i Senatu.[2] Na prawo parlamentarne regulujące ten proces, składają się ponadto zwyczaje. Obok parlamentu angażuje organy władzy wykonawczej i sądowniczej. W niektórych przypadkach uwzględnia bezpośrednią aktywność obywateli (inicjatywa ludowa).[3]

Konstytucja Rzeczypospolitej z 1997 roku przewiduje (por. art. 118 ust. 1 i 2 ),           że inicjatywa ustawodawcza przysługuje:

-        Posłom, (co najmniej 15 posłów, komisja sejmowa)

-        Senatowi (10 senatorów, komisja senacka)

-        Prezydentowi RP

-        Radzie Ministrów

-        100000 obywateli mającym prawo wybierania do Sejmu (inicjatywa ludowa).[4]

Inicjatywa poselska wykonywana jest przez komisje sejmowe oraz grupy, co najmniej 15 posłów, którzy składają swoje podpisy pod projektem ustawy. Od 1989 roku obserwuje się wysoki poziom aktywności posłów w dziedzinie inicjatyw ustawodawczych. Z jednej strony świadczy to dobrze o zaangażowaniu naszych parlamentarzystów w tworzenie prawa,              z drugiej jednak, posłowie, często niedysponujący możliwością solidnego przygotowania projektu, nie zawsze nadają mu właściwą merytorycznie treść i poprawną formę legislacyjną. Posłowie występujący z projektem ustaw wyłaniają ze swego grona osobę, która będzie prezentować projekt na forum Sejmu.[5]

Inicjatywa Senatu przysługuje całemu Senatowi. Takie stwierdzenie oznacza, że projekt jest wnoszony i firmowany przez całą izbę. Poszczególni senatorowie nie mają do niej prawa. Inicjatywę senacką podejmuje się na podstawie wniosku komisji senackiej lub co najmniej 10 senatorów. Wniosek, którego nieodłącznym elementem jest projekt ustawy wraz                     z uzasadnieniem, składa się na ręce Marszałka Senatu, który kieruje zgłoszony projekt do prac. Po ich zakończeniu, Senat przyjmuje uchwałę o wniesieniu inicjatywy ustawodawczej do Sejmu – Marszałek Senatu przekazuje uchwałę Marszałkowi Sejmu.[6]

Inicjatywa Prezydenta polega na wniesieniu projektu ustawy wraz z uzasadnieniem, przez Prezydenta RP do Sejmu. Prezydent RP może korzystać z inicjatywy ustawodawczej samodzielnie. Jest rzeczą oczywistą, że przygotowanie projektów ustaw powierza bądź fachowym pracownikom swojej kancelarii, bądź ekspertom. Prezydent korzysta z inicjatywy ustawodawczej niezbyt często. W ostatnich latach do takich inicjatyw należało np. wniesienie projektów ustaw o stanach nadzwyczajnych i projektu ustaw o referendach ogólnokrajowych.[7]

Inicjatywa Rady Ministrów, zwana również inicjatywą rządową przysługuje całej Radzie Ministrów, a nie poszczególnym jej członkom. Ustawa o Radzie Ministrów oraz Regulamin pracy Rady Ministrów (opracowany na podstawie wcześniej wymienionej ustawy) reguluje zasady opracowywania projektów ustaw, ich uzgadnianie, przyjmowanie, wnoszeniu do Sejmu oraz prezentowanie projektu w pracach w Sejmie. Rządowe projekty są zazwyczaj opracowywane przez ekspertów z poszczególnych ministerstw. Rada Ministrów posiada również szczególne uprawnienia, ma na przykład możliwość uznania niektórych projektów Rady Ministrów za pilne. Nie mogą one natomiast dotyczyć projektów takich ustaw jak: ustaw podatkowych, tych dotyczących wyboru Prezydenta RP, Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój, własności władz publicznych oraz kodeksów. Rada Ministrów posiada wyłączną inicjatywę ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej,   o prowizorium budżetowym, zmiany ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo. Rada nie może występować z projektem zmiany Konstytucji RP.[8]

Inicjatywa ludowa może zostać podjęta, przez co najmniej 100 000 pełnoletnich obywateli,  z czynnym prawem wyborczym. Najpierw musi być powołany komitet inicjatywy ustawodawczej złożony, z co najmniej 15 obywatel, który zajmuje się przygotowaniem           i wniesieniem projektu. Po zebraniu tysiąca podpisów przewodniczący komitetu informuje Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu – odtąd treść projektu nie może ulec zmianie. Projekt obywatelski nie może dotyczyć spraw budżetowych oraz zmian w Konstytucji, które są zastrzeżone dla innych organów. [9]

Droga ustawodawcza – odzwierciedla tryb stanowienia i wejścia w życie ustawy.    Parlament, jako ciało ustawodawcze jest tu związany postanowieniami konstytucji.      Trybunał Konstytucyjny czuwa, aby aby proces ten następował zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadami szczegółowymi z niej wyprowadzanymi: demokratycznego postępowania ustawodawczego, konstytucjonalizmu, prymatu ustawy, legalności, podziału władzy, zaufania obywateli do państwa i prawidłowego postępowania ustawodawczego.[10]

Warunki prawne wniesienia projektu ustawy:

Z mocy konstytucji wynika, iż wnioskodawca, przekładając projekt ustawy, ma obowiązek przedstawić „skutki finansowe jej wykonania” natomiast rozbudowany katalog wymogów wobec projektu wygląda następująco:

-        wyjaśnić potrzebę i cel wydania ustawy,

-        przedstawić rzeczywisty stan w dziadzinie, która ma być unormowana

-        wskazać różnicę miedzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym

-        przedstawić przewidywane skutki społeczne. Gospodarcze, finansowe              i prawne,

-        przedstawić założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych,

-        zawierać oświadczenie o zgodności ustawy z prawem Unii Europejskiej,

-        przedstawić wyniki przeprowadzonych konsultacji i dyskusji publicznych oraz informować o przedstawionych wariantach i opiniach.[11]

Procedury ustawodawcze:

Należy wyróżnić procedurę podstawową, a następnie procedury szczególne:

-        Pilny tryb ustawodawstwa

-        Uchwalanie ustawy budżetowej

-        Uchwalanie ustawy o zmianie Konstytucji

-        Uchwalanie ustawy o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej- tj. przekazującej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej           w niektórych sprawach

-        Uchwalanie ustaw implementujących

-        Uchwalanie ustaw-kodeksów.[12]

Podstawowa procedura ustawodawcza

Projekty ustaw składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu (w praktyce parlamentarnej przyjęło się określenie „wnieść do laski Marszałkowskiej”), który zarządza ich drukowanie i doręczenie posłom. Ze względu na bardzo dużą liczbę projektów, które często dotyczą tego samego problemu np. zmiany Kodeksu Karnego, dla ułatwienia prac         w Sejmie, każdemu projektowi zostaje nadany indywidualny numer druku sejmowego.

Wnosząc projekt wnioskodawca wskazuje swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem. Każdy projekt musi również zawierać uzasadnienie, które wyjaśnia m.in. potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawia przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, wskazuje źródła finansowania, czy też zawiera oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej. Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli dołączone do niego uzasadnienie nie odpowiada wymogom prawnym.[13]

Jeżeli istnieje wątpliwość, czy projekt nie jest sprzeczny z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej lub podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu może skierować dany projekt do Komisji Ustawodawczej celem wyrażenia opinii. Jeśli Komisja większością 3/5 głosów w obecności, co najmniej połowy członków Komisji zaopiniuje projekt, jako niedopuszczalny, Marszałek może nie nadać projektowi dalszego biegu.

Procedura ustawodawcza została przedstawiona na rysunku 1.

Rysunek 1 – Tryb ustawodawczy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie http://www.legislacjon.pl/ (16.03.2012)

I.                   Pierwsze czytanie

Obejmuje zaprezentowanie projektu przez przedstawiciela wnioskodawców, kierowanie do niego pytań, wysłuchanie odpowiedzi oraz przeprowadzenie debaty generalnej.                Ta sekwencja proceduralna kończy się decyzją o odrzuceniu projektu lub o skierowaniu go do dalszych prac. Decyzje o odrzuceniu podejmuje Sejm bezpośrednio bądź na wniosek komisji na posiedzeniu, której rozpatrywano wniosek w pierwszym czytaniu.[14]

Pierwsze czytanie odbywa się ono na posiedzeniu plenarnym Sejmu lub na posiedzeniu komisji sejmowej właściwej dla danej problematyki wynikającej z projektu. Z uwagi na znaczne obciążenie porządku dziennego posiedzeń Sejmu regułą jest przeprowadzanie pierwszego czytania na posiedzeniu komisji. Jednak pewne, ważne społecznie projekty ustaw muszą być przedstawione na posiedzeniu Sejmu tj. o zmianie Konstytucji, projekt ustawy budżetowej , projekty ustaw podatkowych, projekty dotyczące wyboru Prezydenta, Sejmu         i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujące ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksy. Ponadto, Marszałek Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu również inne projekty ustaw, jeżeli przemawiają za tym ważne względy.[15]

Komisje pracując nad przepisami projektu mogą poprawiać i zmieniać ich treść.              Do szczegółowego rozpatrzenia projektu komisje mogą ze swego grona powołać podkomisję, a ponadto mogą korzystać z opinii zaproszonych specjalistów z danej dziedziny tj. ekspertów komisji. Obowiązek uczestniczenia w posiedzeniach komisji i podkomisji ma upoważniony przedstawiciel wnioskodawcy. W wyniku tych prac komisja ustala wspólne stanowisko          w sprawie danego projektu i przedstawia go w formie sprawozdania, a w nim wniosek           o przyjęcie projektu bez poprawek, przyjęcie projektu z określonymi poprawkami lub odrzucenie projektu. W sprawozdaniu zamieszcza się również, po pisemnym zgłoszeniu, wnioski i propozycje poprawek odrzuconych przez komisje, które stają się później przedmiotem obrad, jako wnioski mniejszości.  Ze swego grona komisja wybiera posła sprawozdawcę, którego zadaniem podczas drugiego czytania jest przedstawienie efektów prac komisji nad projektem, a w szczególności sprawozdania. [16]

II.                  Drugie czytanie

Drugie czytanie projektu ustawy obejmuje:

-        przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy lub sprawozdania poprawionego w przypadku zgłoszenia w drugim czytaniu poprawek i wniosków,

-        przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków. Poprawki może zgłaszać wnioskodawca, Posłowie i Rada Ministrów.

-        poprawki po ustnym zgłoszeniu przedstawia się Marszałkowi Sejmu na piśmie           w odpowiedniej formie.[17]

Drugie czytanie projektu ustawy może dobyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji, chyba, że Sejm postanowi inaczej.[18]

Jeżeli podczas II czytania zostały zgłoszone kolejne poprawki i wnioski, projekt zostaje ponownie skierowany do komisji, która je rozpatruje, ocenia i przedstawia Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym wnosi o ich przyjęcie lub odrzucenie.

Natomiast, jeśli projekt nie został podczas drugiego czytania skierowany powtórnie do komisji, może odbyć się niezwłocznie III czytanie.[19]

III.             Trzecie czytanie

Poseł sprawozdawca referuje stanowisko komisji na posiedzeniu plenarnym, po czym Sejm przystępuje do głosowania. Jest to tak zwane trzecie czytanie projektu ustawy. Izba głosuje nad każdym zgłoszonym wnioskiem, odrzucając go bądź przyjmując.
Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów (więcej głosów jest za niż przeciw)        w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Kolejność głosowania jest następująca:

-        głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu w całości, (jeżeli taki wniosek został postawiony),

-        głosowanie nad poprawkami do poszczególnych artykułów, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się nad poprawkami, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga     o innych poprawkach,

-        głosowanie nad projektem w całości, w brzmieniu zaproponowanym przez komisje   ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.[20]

IV.             Prace w Senacie

Uchwalona przez Sejm ustawa jest przekazywana do Senatu. Tryb postępowania              z ustawą w Senacie, podobnie jak w Sejmie, określa Konstytucja RP i Regulamin Senatu RP. Ustawa przesyłana jest do właściwej komisji senackiej (jednej lub kilku), która w terminie nie dłuższym niż 18 dni opracowuje swoje stanowisko i przedstawia je na forum Senatu        w formie sprawozdanie. Następnie ustawa jest przedmiotem obrad Senatu,  który ma trzy możliwości decydowania o kształcie ustawy:

-        Senat może odrzucić ustawę w całości; wtedy ustawa jest przekazywana sejmowi z zaznaczeniem, iż Senat nie wyraża zgody na daną ustawę.

-         Senat może przyjąć ustawę bez zmian; wtedy marszałek sejmu przekazuje ustawę prezydentowi do podpisu.

-        Senat może wnieść poprawki do ustawy; wtedy ustawa ponownie trafia do Sejmu, by ten rozpatrzył poprawki wniesione przez senat.

-        Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie ustosunkuje się do niej, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. [21]

V.                 Rozpatrywanie uchwały Senatu przez Sejm.

Jeśli Senat podejmie w terminie uchwałę zawierającą poprawki do ustawy uchwalonej przez Sejm lub odrzucającą ustawę w całości, jest ona kierowana przez Marszałka Sejmu pod obrady komisji, która wcześniej zajmowała się pracami nad tą ustawą. Komisja, przy udziale senatora sprawozdawcy, dyskutuje nad stanowiskiem Senatu i przedstawia kolejne sprawozdanie, w któr...