Postępowanie administracyjne
i postępowanie sądowoadministracyjne
- wykłady 2014/2015
6.10.2014r.
Postępowanie administracyjne, procedury, proces administracyjny
Wszystkie te pojecia pocodzą od łac. processus – postępowanie, posuwanie się do przodu, w węższym znaczeniu proces to postępowanie sądowe. Procesus iuditiarius – proces sądowy. Pojęcie postępowania administracyjnego ma charakter pojęcia prawnego. Pojęciem tym posługuje się prawodawca.
Pojęcie postępowania jak i procedura, proces to również pojęcia prawnicze, czyli używane przez naukę prawa.
Pojęć tych używa się różnym znaczeniu na świecie, np. we Włoszech – proces – zawsze sądowy, a procedura – postępowanie przed organami administracyjnymi.
Prof. M. Cieślak uważa, że proces prawny to przewidziany przez prawo zaspół działań zmierzających do określonego skutku prawnego.
Bez względu na materię regulacji, (cywilna, karna, administracyjna), z procesem mamy do czynienia gdy prawo uzależnia powstanie określonych skutków prawnych od podjęcia określonych czynności lub zachowania określonej formy.
W przypadku materii administracyjnej wyróżniamy:
1. Postępowanie administracyjne – postępowanie przed organami administracji publicznej;
2. Postępowanie sądowoadministracyjne – postępowanie dotyczące rozpoznawania sporów pomiędzy jednostką i administracją przez wyspecjalizowane sądy, a mianowicie sądy administracyjne.
Postępowanie administracyjne:
– sensu largo – obejmuje wszystkie formy, sposoby i metody działania organów administracji publicznej, a więc wszystko to co służy do realizacji ich zadań, a pozostaje poza treścią samego działania;
– sensu stricto – do niego się odwołujemy – kodeksowe ujęcie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne to jedno z postępowań uregulowanych w KPA.
KPA reguluje:
1. Postępowanie typu jurysdykcyjnego (ogólnego), a więc to w którym organ orzeka o czyichś prawach lub obowiązkach, którego celem jest podjęcie rozstrzygnięcia.
2. Postępowania uproszczone, mające charakter akcesoryjny w stosunku do postępowania ogólnego – oparte na actio popularis,
a) postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń
b) postępowanie w sprawach skarg i wniosków
c) postępowanie dotyczące rozstrzygania sporów o właściwość w obrębie administracji publicznej – nie obejmuje rozstrzygania wszystkich sporób o właściwość, tylko niektóre i uregulowane jest w sposób lakoniczny, zdawkowy – ustawodawca ograniczył się do uregulowania tylko pewnych części procedury.
Konferencja w Taipei 2012r. O kodyfikacji postępowania administracyjnego → Procedura administracyjna jest to sposób dochodzenia do decyzji z zachowaniem określoych zasad i standardów, do których zaliczono reguły związane nie tylko z samym wydaniem decyzji i jej weryfikacją, ale także z funkcjonowaniem organow prowadzących postępowanie administracyjne.
Pojawiło się pytanie czy postępowanie aministracyje obejmuje wydawanie aktów generalnych?
Chodzi o generalne akty stosowania prawa. Na początku nie widziano tych aktów. Wydawanie aktów generalnych nie jest uregulowane nigdzie, ale są i 'mają się dobrze'. → Decyzja aministracyjna o wycofaniu określonego dopalacza – TAJFUN oraz wszelkich innych podobnych środków w całym kraju, które stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia. Nadano tej decyzji klauzulę natychmiastowej wykonalności. Powołano się m.in. na KPA, które przecież nie reguluje kwestii aktów generalnych. Postępowanie rozpoczyna się od chwili zarekwirowania tych dopalaczy. A gdzie udział w postępowaniu drugiej strony? Czyli wydano akt, który nie ma określonego adresata. → trudno jest zdefiniować pojęcie postępowania administracyjnego.
Kształtowanie się prawa o postępowaniu administracyjnym na świecie i w Polsce
Początków można doszukać się w aktach legislatywy wydawanych w XIXw. Przyczyną pojawienia się tych regulacji jak i orzecznictwa sądowego w tej materii jest przejście od państwa typu policyjnego do państwa praworządnego.
W czasie gdy zaczęły się kształtować zręby państwa praworządnego pojawiła się konstrukcja publicznych praw podmiotowych. Przyjęto wtedy, że rozstrzyganie w przedmicie praw i obowiązków jednostki nie jest rezultatem swobodnego uznania władzy, a ma wynikać z obowiązującego prawa. Zrodziła się potrzeba ochrony praw jednostki, jednostka musi dysponować gwrancjami ochrony jej interesu. Powstaje pytanie jakie instrumenty ochrony ma jednostka
→ pojęcie publicznych praw podmiotowych.
Publiczne prawo podmiotowe stwarza możność domagania się od władzy publicznej określonego zachowania. Ta możność to roszczenie wobec władzy publicznej o coś.
Rola organu ogranicza się do stwierdzenia czy zaistniała sytuacja opisana w hipotezie, a jeżeli tak, to organ jest zobowiązany postępować zgodnie z dyspozycją.
Jeżeli organ swojego obowiązku nie wykona, to jednostka ma prawo dochodzić swoich praw w drodze postępowania administracyjnego.
Prawnie chroniony interes – ma szerszy zakres od publicznego prawa podmiotowego; obejmuje publiczne prawa podmiotowe + te wszystkie interesy, które chronione są słabiej przez obowiązujące prawo. W aktach prawnych 'można' – jest to możność. W przypadku publicznych praw podmiotowych jednostce przysługuje roszczenie.
Potrzeba ochrony publicznych praw podmiotowych oraz interesu prawnie chronionego rodzi potrzebę uregulowania postępowania przed organami administracji publicznej. Podstawy tego prawa wyznaczyło orzecznictwo sądowe.
Autriacki Trybunał Administacyjny – zaczął funkcjonować pod koniec XIXw. - ustawa powierzyła Trybunałowi kontrolę orzeczeń i zarządzeń, na podstawie której, dysponował prawem uchylenia zaskarżonego aktu zostały pominięte istotne formy postępowania administracyjnego np. Trybunał musi wysłuchać stron. Na podstawie praktyki orzeczniczej w 1925r. dokonano w Austrii kodyfikacji ogólnego postępowania administracyjnego. Ustawa ta obowiązuje po dziś dzień. Nie jest to pierwsza kodyfikacja postępowania administracyjna.
– ustawa badeńska z 1884r. - dużo mniejszy zakres przedmiotowy
– ustawa hiszpańska z 1889r. Ustawa o podstawach postępowania administracyjnego
Po odzyskaniu przez Polsckę niepodległości pojawiła się potrzeba ujednolicenia regulacji prawnych. Przyjęto koncepcję autriacką. W 1928r. Doszło do wydania przez Prezydenta RP rozporządzenia o postępowaniu administracyjnEm. Obowiązywało do końca 1960r.
Udało się uchwalić KPA w 1960r., który obowiązuje do dziś, przy czym w 1980r. doszło do jego zasadniczej nowelizacji, której rezultatem było m.in. przywrócenie sądownictwa administracyjnego.
1980-1995 – KPA poza samym postępowaniem ogólnym i poza postępowaniem administracyjnym typu uproszczonego regulował również postępowanie przed NSA. A w zakresie nieuregulowanym przez KPA stosowało się KPC. Ponadto kodeks regulował sprawy w sprawie sporów kompetencyjnych pomiędzy administracją a sądami. KPA realizuje ideę, która leży u podstaw rozporządzenia prezydenta z 1928r. → KPA jest sukcesorem tradycji austriackiej.
KPA obecnie jest aktem przestarzałym, gdyż zmieniły się znacznie zadania państwa. Wcześniej zakres państwa był dużo węższy niż obecnie.
Po II wojnie światowej doszło do skodyfikowania postępowania administracyjnego w niemal wszystkich państach europejskich.
Możemy wyróżnić 3 modele regulacji postępowania administracyjnego:
– model kodyfikacji tradycyjnej – autriacka, polska, niemiecka, portugalska, chorwacka – ustawa reguluje w sposób względnie wyczerpujący i szczegółowy daną materię. W niektórych państwach wprowadza się klauzulę subsydiarną → tę regulację stosuje się gdy przepis szczególny nie stanowi inaczej;
– model zwięzłej regulacji ramowej – szwedzka, norweska – ustawa ogranicza się do sformułowania podstawowych założeń i regul postępowania, pozostawiając uregulowanie kwestii szczegółowych innym przepisom;
– model regulacji złożonej – zakłada uregulowanie w jednej ustawie nie tylko problematyki procesowej, ale także zagadnień prawa materialnego i ustrojowego, np., ustawa hiszpańska, holenderska.
Francuzi przyjeli, że prawo sędziowskie określające prawo postępowania administracyjnego zapewni odpowiednią elastyczność procedury → Francuzi nigdy nie skodyfikowali postępowania administracyjnego – określono to mianem obawy przed zamrożeniem prawa.
– Kształtowanie się sądownictwa administracyjnego po odzyskaniu niepodległości:
Pojawił się problem wyboru modelu:
– model prusko-francuski – zakładający merytoryczne orzekanie przez sądy administracyjne. Jego istotą miało być to, że sąd administracyjny w wyniku zaskarżenia decyzji, mógłby wydawać orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, czyli sąd zastępowałby ostatecznie pod pewnymi warunkami samą administrację, kończąc definitywnie spór;
– model austriacki – sprowadzął się do tego, że uwzgzlędniając skargę zainteredowanego Trybunał Administracyjny orzekał kasacyjnie, a zatem trybunał nie wkraczał w samo meritum sprawy, a jedynie uchylał zaskarżoną decyzję i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi administracji publicznej.
Model kasacyjny nigdy nie występował w Europie w czystej postaci. W Austrii, w sprawie dotyczącej bezczynności administracji, sąd przy pewnych zastrzeżeniach, sąd mógł sprawę rozstrzygnąć zamiast administracji. Jednakże musiały zaistnieć pewne przesłanki.
Przyjęto model austriacki, gdyż uważano, że w przypadku słabego państwa, kontrola administracji nie może być zbyt intensywna, a także, że to do kompetencji władzy wykonawczej należy wykonywanie tej władzy, a nie do sądów.
Te rozwiązania były dojrzałe w sensie merytorycznym. Dlatego też zdecydowano się na tą ustawę w 1922r. uchwalono ustawę o Najwyższym Trybunale Administracyjnym ten sąd miał orzekać o legalności aktów administracyjnych rządowych jak i samorządowych. W 1932r. Wydano rozporządzenie Prezydenta RP o najwyższym trybunale administracyjnym, które powieliło reulacje z ustawy z 1922r. → było to nowe prawo pod względem jedynie systematycznym.
Po II wś nie reaktywowano sądownictwa administracyjnego. Dopiero w 1980r. Włączono do KPA przepisy dotyczące podstawowe zasady postępowania przed Najwyższym Sądem Administracyjnym, który był sądem jednoinstancyjnym. Później – na podstawie ustawy o NSA - wyłączono postępowanie przed NSA z KPA.
W 2004r. Weszły w życie 2 ustawy: ustawa o ustroju sądów administracyjnych i ustawa z 2002r. - Prawo o postępwowaniu przed sądami administracyjnymi. Od 2004r. Mamy już 2 instacje. Sądami I instancji są WSA od ich orzeczeń przysługuje – zażalenie od postanowień i skarga kasacyjna od wyroku.
Ewolucja w Polsce zmierza do zapewnienia lepszej kontroli administracji i gwarancji praw. Na pierwszy plan wysuwa się kwestia sprawności postępowania oraz jego kosztów.
– Javier Bertz? - 3 generacje procedur administracyjnych:
– procedury pierwszej generacji - regulacje, których celem jest określenie zasad wydawania aktów indywidualnych – procedury orzecznicze. Właściwa dla nich jest metoda rozkazywania i kontroli. Ustawodawca konstruując ten model postępowania próbował określić wszystko bardzo szczegółowo.
– procedury drugiej generacji – procedury zmierzające do wydania akru generalnego – charakteryzują się mniejszym stopniem formalizmu procesowego i zakładają oganiczoną partycypację uczestników postępowania. Uczestnicy mogą reprezentować interesy własne, jak i interesy grupowe. Jest to 'stan płynny' – nie da się określić dokładnie tych interesów.
– procedury trzeciej generacji – zmierzające do kształtowania i realizowania polityki administracyjnej w określonej skali – korzystanie z funduszy unijnych. Zakładają stałą komunikację pomiędzy agencjami administracyjnymi a zainteresowanymi.
Współcześnie te 3 typy procedur koegzystują ze sobą. Uzupełniają się. Ale maleje znaczenie procedur pierwszej generacji, kosztem których rośnie znaczenie procedur drugiej i trzeciej generacji.
13.10.2014r.
Zakres obowiązywania KPA
KPA jest ustawą, która reguluje:
– postępowanie administracyjne ogólne/jurysdykcyjne;
– 2 rodzaje postępowań uproszczonych o charakterze administracyjnym;
Pierwszy rodzaj postępowania → postępownaie w sprawach skarg i wniosków oparte na zasadzie actio popularis – postępowanie powszechne, nie trzeba mieć legitymacji procesowej:
Art. 2. Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.
Formułując tę klauzulę posłużono się kryteriami o charakerze przedmiotowo-podmiotowym, czyli pojęciem skarg i wniosków, które uzupełniono kryterami podmiotowymi czyli organy państwowe, organy JST i organy organizacji społecznych.
KPA odnosi się również do petycji na podstawie Konstytucji RP z 1997r. → Art. 63. Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.
W KPA nie zróżnicowano petycji, skarg i wniosków. Ustawodawca poprzestał na wskazaniu formy instytucjonalnej jaką są petycje, ale nie wyjaśnił już nic więcej. W lipcu 2014r. Uchwalono ustawę o petycji i wkrótce (ustawa nie weszła jeszcze w życie) ustawa ta będzie regulowała kwestię petycji. KPA zajmuje się jedynie postępowaniami w sprawie wniosków i skarg.
Drugi rodzaj postępowania → postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń → zaświadczenie to urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. To postępowanie ma charakter akcesoryjny w stosunku do postępowania administracyjnego ogólnego. Reguluje sposób postępowania w sytuacji, gdy ktoś występuje o wydanie dokumentu, które jest dowodem w postępowaniu jurysdykcyjnym.
Postępowania uproszczone cechuje ramowy charater regulacji i niewielki stopień formalizmu.
– postępowanie w przedmiocie rozstrzygania sporów o właściwość → uregulowane jest w spoób zdawkowy – art. 22 i 23 KPA. Można je uznać za rodzaj postępowania wpadkowego, incydentalnego, czyli takiego, które powiązane jest z procesem głównym. Jego celem jest ustalenie właściwości organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy. Można wyróżnić 2 rodzaje sporów:
➢ Spory o właściwość w obrębie jednego z układów organizacyjnych administracji publicznej, np. spory w ogbębie administracji rządowej, albo administracji samorządowej, albo tymi organami a organami realizującymi funkcje zlecone. Są to spory o właściwość w sensie wewnętrznym. Obowiązuje tu zasada, ze spory rozstrzyga organ wyższego stopnia.
➢ Art 22 § 2. → Spory kompetencyjne pomiedzy organami administracji rządowej a organami administracji samorządowej, czyli spory międzydziałowe. Do ich rozstrzygania umocowany jest ...
MirukuHorii